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切中问题要害 构建六大机制——兰州健全完善民政民生兜底保障长效机制
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发布时间:2019-10-29

民政民生兜底保障长效机制研究是创新社会和谐、长治久安路径的有效探索。党的十九大报告指出,必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上让民众有更多获得感,才能实现社会的稳定与和谐。为进一步夯实我市民政民生兜底保障政策,让城乡困难群众有更多获得感和幸福感,兰州市民政局走访调研了部分城乡困难群众,座谈交流,探讨研究,同时借鉴北京、上海、广州、陕西四个地区的民政民生兜底保障的特色举措,分析全市社会救助实际,结合政府机构改革民政部门职责重划和整合、提出了符合兰州实际情况的目标群体瞄准机制、多元主体参与机制、资金人员稳定机制、法制政策保障机制、绩效评估评价机制、典型引领机制等六大民政民生兜底保障的长效机制。

一、民政民生兜底保障的研究意义

首先,民政民生兜底保障长效机制研究是践行习近平总书记“民政为民、民政爱民”工作理念必然选择。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视民生民政工作,习近平总书记就做好民生民政工作发表了一系列重要讲话,做出了一系列重要指示批示。2013年习近平总书记在视察河北省民政厅时的重要讲话,提出了“民政为民、民政爱民”工作理念。习总书记多次主持会议审议民政有关改革议题,多次深入城乡社区、困难群众家中和民政服务机构等考察指导,在一系列重要讲话和重要指示批示中,对民生民政工作的指导方针、宗旨理念、重点任务、思路方法等作了系统论述。在总体要求上,习近平总书记提出坚持以人民为中心的发展思想,为民政工作提供了根本遵循;提出发展的根本目的是保障和改善民生,为民政工作提供了有力保证;提出坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的思路,为民政工作提供了方法路径指引;提出对各类困难群众要格外关注、格外关爱、格外关心,为民政工作指明了重心。

其次,民政民生兜底保障长效机制研究是构建多层次社会保障体系的客观需要。党的十九大报告强调,加强社会保障体系建设,按照“兜底线、织密网、建机制”的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。民政民生兜底是社会保障三大构成体系(社会救助、社会保险、社会福利)中社会救助的核心要件,是当代社会保障体系的最后一道安全网,对缓解贫困、弱化风险起着兜底性作用,完善与我国经济社会发展相匹配的社会保障体系,民生兜底保障必不可少。

最后,民政民生兜底保障长效机制研究是创新社会和谐、长治久安路径的有效探索。党的十九大报告指出,必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上让民众有更多获得感,才能实现社会的稳定与和谐。民政民生兜底保障制度的系统化构建是对人民日益增长的美好生活需要兜底回应。

二、民政民生兜底保障在典型地区的运行实践

近年来,国外对弱势群体保障与兜底有增强趋势,社会救助总体形成福利性、补救型、公助型和普遍型四种模式,并形成较为完善的社会救助体系。英国试行“生活补贴”形式;德国针对不同的情况试行专门救助项目;美国实行特困人员收入补助、抚养子女补助、食品券、医疗补助等政策;日本实行生活救助、住宅救助、医疗救助、教育救助、谋生救助、分娩救助、安葬救助等。从发展趋势来看呈现出单一到系统的演变。

从国内来看,为加强社会救助,保障公民的基本生活,促进社会公平,维护社会和谐稳定,国务院于2014年5月1日颁布实施了《社会救助暂行办法》,从最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8个方面以及社会力量参与作为基本内容,确立了完整清晰的社会救助制度体系。但在具体实践中,各地区结合本地区的特点细化分类,施政重点、采取的具体措施又有所不同,以北京市、上海市、广州市、陕西省民政民生兜底保障的先进做法为例。

(一)北京市建立六类困难群众精准救助帮扶台账,降低社会救助门槛,拓宽受益群体

为进一步加强北京市民政民生兜底保障工作,全面掌握困难群众基础底数和帮扶需求,扎实做好兜底保障,北京市民政局出台办法将享受城乡居民最低生活保障、低收入救助、特困供养的社会救助人员;失能、失智、失独、高龄、独居等困境老年人;困境儿童、留守儿童,以及需要紧急庇护的未成年人;生活困难的重度残疾人;罹患大病或因遭遇重大变故生活陷入困境的人员;其他需要救助帮扶的困难群众等六类群体纳入精准救助帮扶台账,进行兜底救助。为了细化与操作化,北京市民政局对台账范围、建档程序、台账标准、台账使用、动态管理、资金保障、监督管理、工作要求都进行了详细界定。

同时,2019年1月1日开始,北京正式实施《关于进一步加强社会救助家庭经济状况认定工作的指导意见》和《北京市城乡居民最低生活保障及低收入家庭救助制度实施细则》。两大社会救助政策实现了降低社会救助门槛,拓宽受益群体,两大政策对家庭拥有机动车、名下房产使用面积等认定条件进行调整。政策修订后,预计受益人群将从原来的13万人扩展到20万人以上 。此项举措实现了民政民生兜底的精准、及时与有效,更好的惠及了困难群众。

(二)上海市推行政府购买服务加强基层社会救助服务能力,五大举措推进社会救助事业发展

上海市政府充分利用市场机制,积极推行政府购买服务,按照“政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开”的管理办法精心组织实施,不断提高社会救助服务的水平和效率 。通过对购买主体界定、购买内容分类(事务性工作与服务性)、承接主体类别划定、购买方式与购买程序细化、监管机制与经费保障等规范确定,使得社会组织与市场组织介入社会救助服务,提升了基层社会救助服务能力与水平。

同时,2019年上海市通过五大举措推进民政民生兜底保障发展。从《2019年上海民政工作要点》来看,一是抓好2018年11月22日通过的《上海市社会救助条例》的宣传与贯彻,尤其出版发行《上海市社会救助白皮书》。二是抓好社会救助提标扩面,科学调整低保标准、特困供养标准。三是提升社会救助规范化管理水平,有序开展社会救助系统升级改造,持续推动救助信息共享。四是加强流浪乞讨救助管理,抓好救助管理机构等级达标创建工作,争取年内达标率100%。五是推进慈善事业发展,落实《上海市慈善超市创新发展三年规划(2017-2019年)》,推动实现慈善超市街镇(乡)全覆盖。加强慈善信托备案管理,推动慈善信托信息公开。

(三)广州市购买商业保险为困难群众“保驾护航”, “随约”服务实现“订单”模式转向“点单”转变,深化社会救助改革,实现民政兜底保障质的飞跃

广州市2018年全年累计投入财政资金600万元,为20万名困难群众购买商业保险,累计实施医疗救助108.91万人次,支出救助费用5.39亿元 。商业保险方式介入兜底为民政民生保障开辟了一条可持续之路。

2019年,广州市探索“随约”社区服务试点,社区居民可以通过手机APP、微信、电话等多种方式预约社区服务。将服务方式从政府指定转变为居民选单,极大地提高了服务的匹配性和价值性。此类民政民生兜底保障服务将极大地回应贫弱群体的多元需求与个性需求,将大大提高兜底的精准性。

同时,2019年广州市进行深化社会救助改革,着力三个转变 。第一,生存权保障向发展权转变,提升救助对象源动力。此类转变将极大地提高贫弱群体的获得感,实现“授人予渔”。第二,率先推动救助实务“全省通办”。具体做法修订《广州市临时救助暂行办法》,扩大救助保障范围,充分发挥临时救助兜底保障、救急解难作用。率先推动救助事务“全省通办”。健全“一门受理、协同办理”机制,加快省市业务办理系统对接,完善社会救助异地受理流程,稳步提升社会救助易及性。第三,提升救助智能化水平。通过社会救助综合管理信息平台建设、信息平台数据库完善、实现社会救助信息部门共享,从而提升社会救助智能化管理水平。

(四)陕西省织密织牢“六张保障网”, 建立落实落细落地的“七大工作机制”

陕西省采取“六张保障网”的方式强化基本民生保障。第一,织密织牢农村低保兜底保障网,第二,织密织牢农村特困人员救助供养保障网。第三,织密织牢临时救助救急解难保障网。第四,织密织牢残疾人社会福利保障网,第五,织密织牢农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障网,第六,织密织牢农村留守老年人关爱服务保障网。同时他们建立落实落细落地的“七大工作机制” 。第一,建立健全困难群众基本生活保障协调机制;第二,建立健全困难群众主动发现机制;第三,建立健全社会救助申请家庭经济状况核查机制;第四,建立健全残疾人福利保障机制;第五,建立健全农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障机制;第六,建立健全农村留守老年人关爱服务工作机制;第七,建立健全社会组织参与脱贫攻坚协调推进机制。

三、兰州市民政民生兜底保障政策的具体实践

党的十八大以来,兰州市民政部门聚焦底线民生,在全力保障和改善困难群众的基本生活上主动作为、持续发力,以“托底线、救急难、保民生”为基础,切实编密织牢困难群众“求助有门、受助及时”的安全网。主要有以下几个特点:

(一)社会救助兜底保障制度日臻完善。兰州市社会救助工作以规范化、制度化为根本遵循,努力适应和满足社会救助工作的需求,相继制定了《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》《兰州市特困人员救助供养工作实施细则》《关于精准脱贫推进全面小康社会建设农村社会救助实施方案》等多部文件,基本形成了较为完善的社会救助政策体系和规范的管理制度体系。

(二)社会救助兜底保障“提标扩面”。为了让全体城乡困难群众共享经济发展红利,近年来兰州市逐年稳步提高城乡低保、特困救助供养标准,城市低保五区三县由2011年每人每月306元、230元分别提高至2019年的712元、535元,增幅约233%;农村低保由2011年每人每年1200元提高至2019年的4020元,增幅达335%;农村特困救助供养标准由每人每年2200元提高到5226元,增幅为238%。全市年均发放各类救助资金30.7亿元,有效改善了城乡困难群众的基本生活水平。

(三)专项救助兜底扎实、卓有成效。在医疗救助方面,全市形成了一般性疾病救助和重大疾病救助相结合、住院救助与门诊救助相结合、医后救助与医前救助相结合、参保参合救助和特殊病种救助相结合、医疗救助与临时救助相结合的“五位一体”救助格局,实现了建档立卡贫困户全部纳入医疗救助范围,定点医疗机构“一站式”即时结算全覆盖,累计投入资金4.9亿元实施医疗救助143.6万人次。在临时救助方面,为有效解决城乡群众突发性、紧迫性、临时性基本生活困难,将所有城乡低收入家庭和非本市户籍的人户分离家庭全部纳入了临时救助范围,救助上限金额由8000元提高至25000元,累计支出1.2亿元临时救助14.9万人次,全面实现了不分地域、不分人群的全覆盖救助政策。同时依托各级基层政务大厅,设立了统一的综合救助窗口,打造救助工作“绿色通道”,形成了“一站式”申请、办结工作格局。

(四)民生兜底质量持续向好。为切实保障社会救助的公平公正,一方面,以政策、对象、标准、管理和机制为重点,全力做好农村低保与扶贫开发政策性兜底保障,通过加强部门合作,精准纳入建档立卡范围的农村低保对象1.45万户4.17万人,农村特困对象1335户1503人,更好的发挥了社会救助工作在保障农村困难群众基本生活、助推精准扶贫方面的积极作用。另一方面,不断加强信息共享与核对工作,6年来累计核对新增社会救助对象2.1万户5.8万人,组织开展了低保清理和规范工作,反复核准救助供养对象,及时调整保障类别,累计动态调整保障对象10.7万人,救助水平不断提高,救助对象认定更加精准,全市社会救助工作质量明显提升。

四、兰州市民政民生兜底保障政策存在的主要问题

(一 )农村精神障碍特困人员救助缺乏政策支持。依据民政做好最底线民生保障的要求来看,兰州市农村患有精神障碍疾病的特困人员,由于受户籍限制,并缺乏相关政策依据,既无法入住专业精神康复福利机构,也无法在农村养老服务机构供养,长期得不到专业的护理,缺乏必要的生活保障,亟待给予政策性兜底保障。

(二)养老事业滞后于经济社会的发展。随着农村留守老人日益增多,农村养老问题越来越突出,缺少针对农村老年人在生活照料、医疗服务、精神慰籍等方面的政策措施,加之国家取消了养老护理员职业技能鉴定,从业人员缺乏培养培育和激励支持的有效机制,养老服务机构用人难,留人难。同时养老机构公建民营、民办公助落实难,当前国家鼓励的“公建民营”模式还处在探索试点阶段,年限、费用、国有资产保值增值、考核、回收、退出等环节缺乏明确的监管部门和政策规定。

(三)农村留守儿童关爱力量薄弱。在基层工作层面,各区县均缺乏专门的儿童福利机构和救助保护机构;在社会服务层面,关爱体系尚不完善,“一对一”“多帮一”的关爱工作局面尚未完全形成;在资金层面,开展关爱农村留守儿童工作政府专项经费保障有限,如留守儿童给予资助、加强家校联系、指导家庭教育、控辍保学等专项经费欠缺,救助关爱面窄,严重制约了关爱保护工作的深化完善。

五、积极构建民政民生兜底保障六大机制

(一)目标群体瞄准机制。民政民生兜底保障目标瞄准机制构建需要厘清三个方面,首先确立确定瞄准单元“家庭”。其次界定民政民生保障的群体范围。最后完善民政民生保障识别的措施。

一是准确界定民政民生兜底保障瞄准单位。民政民生兜底保障瞄准单位为“家”。从中国社会救助伊始,社会救助的最小单元就是“家”。因此民政民生兜底保障应该积极完善以“家庭”为单位的瞄准(需求评估)综合评估机制。科学、有效设计困难家庭贫困状况综合评估指标体系与模型。学者韩伟华、徐月宾认为运用回归模型建立多维度的贫困识别机制,可以提升低保对象目标瞄准效果。兰州市应探索建立“三家庭为主、五资本为辅”的家庭情况评估模型。“三家庭”是指 “家庭收入、家庭支出、家庭财产”,“五资本”是指家庭“社会资本、自然资本、物质资本、金融资本、人力资本”。

二是合理划分民政民生兜底保障的群体范围。2014年5月1日我国颁布《社会救助暂行办法》,形成 8+1的社会救助格局,包括最低生活保障(低保)、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、社会力量参与。但从2018年第七次国务院政府机构改革,部分社会救助出现重新归口情况。民政民生兜底的目标群体发生变化。大病救助划归国家医疗保障局,自然灾害救助划归应急管理部。民政民生兜底目标群体重点聚焦城乡居民最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助三类,同时对于医疗、住房、教育、就业、司法进行参与救助与协助救助。

三是有效落实民政民生兜底保障的措施。首先,通过稳定基层民政民生兜底保障人员队伍,通过分层次、分类别培训,提升经办工作人员的业务能力与水平,实现民政民生群体识别的精准性。其次,通过招标、委托、采购、合作等方式将民政民生兜底保障中的事务性、服务性、研究性工作委托社会力量承办,将这部分经费纳入公共财政预算系列。尤其目标群体甄别与需求评估量大面宽任务重,单靠基层政府部门一到两名专职工作人员显然不切实际更需要第三方的社会力量参与。最后,目前来看瞄准流程稳定,方式存在争议。流程包括申请受理、家计调查、民主评议、审核审批、批准公示(三榜公示),具体参加如图。

但从方式来看,家计调查适合城市居民,而农村居民采取家计调查递送成本过高。同时目前对于三榜公示方式学界、实务界存在较大争议,有人认为存在污名化、标签化违背兜底伦理,有人认为公示保证了瞄准程序的公正及结果透明。本研究认为在认真考虑了公示形式、公示内容、公示范围、公示时间等因素后,在将来一段时间没有更好地替代方式时,可以采取公示方式。

(二)多元主体联动机制。任何孤立、静态的看待民生兜底保障都是有失偏颇的。首先,从民政民生兜底发展规划而言,离不开多元主体参与。在顶层设计与财政安排方面需要各部位联合设计与统筹。其次,民政民生兜底保障实施离不开多元主体参与。乡镇人民政府、街道办事处在负责有关社会救助的对象甄别、申请受理、调查核实、审核确认、动态调整的同时,村民委员会、居民委员会依法协助乡镇、街道做好有关工作。再次,民政民生兜底保障管理离不开多元主体参与。教育部门、房屋管理、人力资源社会保障、卫生健康、应急管理、医疗保障等部门按照各自职责,负责相应的社会救助管理工作。最后,扎实做好民政民生兜底保障还需要工会、共青团、妇联、残联、红十字会等组织根据职责或者章程参与社会救助与社会帮扶,还需要公益慈善类社会组织依据自身使命开展兜底保障事宜,甚至还需要广播电视、纸质媒体、网络媒体对民政民生兜底保障的公益宣传。

正在试点的如“一门受理、协同办理”机制、“联席会议制度”都应该将举措细化,形成受理、分办、转办、跟踪、反馈的多元主体责任区划与联动。民政民生兜底体系需要覆盖贫弱群体生活的方方面面,联席会议制度应该衔接和整合每一个单项政策形成互通、互联、互补的有机制度体系与网络。

(三)资金人员稳定机制。从民政民生兜底保障资金来看,加快经济建设型政府向公共财政和民生财政的转型趋势决定了未来主要资金来源在于公共财政资金。而财政资金应该实现“中央财政为主,省级统筹为辅,市县财政配套”的持续机制。但作为中西部地区,尤其贫困地区,具有明显的弱配套能力,应该考虑中央财政的转移支出,确保兜底民生保障资金的落定与持续。民生保障投入不足特别是兜底民生保障投入不足是导致民生建设短板的重要原因 。从目前同时,在公共财政资金为主体的同时,我市也要引导社会资金参与帮扶救助。如广州、上海在强化慈善事业对民政兜底的有效补充,积极鼓励社会团体、企事业单位以捐赠的形式对困难群体进行救助。

在资金统筹上要坚持“统筹上移、资金下移、专款专用”的原则。提高民生兜底保障的资金统筹层次,尤其西北地区,市县财政不足,为避免出资则会出现设门槛,弱化兜底性,因此,将统筹层次上移省级及以上,并充分将民政民生兜底资金权限下移,让贫困省份的贫困地区资金充足,切实实现全面兜底。在走访调查发现,基层民政存在人员少、经费不足现象,中央、省级政府应该增加相应的基层民政民生兜里的执行经费。在资金稳定充足的前提下,应该确立民生兜底保障资金的专款专用,对骗取、挪用、侵占民生兜底资金与物资的违法行为应该严肃查处、从重处罚,绝不姑息。

同时要组建充足的基层民生兜底保障队伍。从北京、上海、广州、陕西四地的实践中我们不难发现各地区在民政民生兜底基层队伍建设方面做出了许多积极有益、有效的探索与实践。但乡镇辐射村庄、街道辐射社区的救助兜底网络尚不完善,专门从事社会救助的基层专业人员配备不足。目前应该积极建立乡镇/街道民政员+民生兜底助理员+村/社社会救助专干+政府购买岗位社会救助核查评估员的人才体系。

(四)法制政策保障机制。完善与健全社会救助体系,当务之急是要推进社会救助法制建设,确保社会救助有法可依。目前民政民生兜底保障的主要法规依据依然沿用2014年国务院颁布实施的《社会救助暂行办法》,存在一定的滞后与不足。民政部2019年7月将《中华人民共和国社会救助法》列入立法工作计划,草案送审稿拟报送国务院,这将极大地弥补了民生兜底的专门法的不足,同时还应该健全、完善社会救助法规和规章及地方立法。

首先用法制推动民政民生兜底公共财政制度建立与完善,立法保证五级政府的财政资金预算投入以及相关制度的资金衔接与整合。其次用法制规范民政民生兜底的群体对象、救助内容、救助标准、救助方式、档案存储、以及申请、评议、审核、审批、监督、资金发放等程序。再次,通过法制确立民政民生兜底的纪检监督、审计监督、群众监督、舆论监督机制,强制规范民政民生兜底保障制度落地、落实。最后,积极推动民政民生兜底立法工作,把部门规章、专项条例提高到法律层面,逐步形成民生兜底保障的法律体系,确保民生兜底保障的权威性与持续性。

(五)绩效评估评价机制。绩效评估评价要坚持两大原则,即“正当性和合意性”。“正当性”重点关注公平与效率的关系,最大可能性的体现“共建才有共享”。正当性是民政民生兜底群体对于政府政策效果的满意度。评价主要聚焦经济发展与成果共享的匹配性。合意性是从民政民生兜底目标群体出发,重点考虑有无(存续)、多少(多寡)、好坏(满意)三个维度。民政部门要获得兜底民众对兜底绩效的良好评价,不仅仅是兜底保障资金与物资的有无与多少,更多的是通过提供多元复合兜底群体需要的高效、优质的兜底物资与服务来获得兜底民众的满意度。显而易见,在兜底群众的满意度(好坏)才是民政民生兜底评估考虑的关键维度。

兜底群众对于政府行为效果的满意度应从四个方面来权衡:第一,民政民生兜底递送效率。如兜底群体对工作人员依法兜底、办事时间成本管控、办事结果以及处理突发事件的满意度评价。第二,民政民生兜底工作态度。主要是兜底保障群体对政府部门、工作人员办事态度的评价,如服务态度、办事的积极性等。第三,民生兜底服务诚信。兜底保障群体对政府部门与工作人员言行一致方面的评判。第四,民生兜底服务的作风。评估应该聚焦于民政领导、工作人员的廉洁自律、生活作风以及是否遵纪守法和接受监督等方面满意度评价。总之绩效评估最终聚焦于民生兜底保障群体的获得感、幸福感和安全感。

在绩效评估上,应该积极建立参与式评估的方法。依据民政部困难群众救助工作绩效评价办法的规定,结合各省市民政部门的实际情况,修订完善绩效评估机制。就民政民生兜底保障的政策初衷而言,我认为参与式评估是此项社会政策的最优选择。任何社会政策制定、实施、完善的重心在于政策对象群体的利益最大化,民政民生兜底政策更是如此。其政策的有效与满意需要政策对象的声音,采用自下而上的参与式评估方法能保障民政民生兜底保障政策的有效性。民政民生兜底保障参与式评估我们可以界定如下:以民生兜底保障群体为中心,以基层民生兜底保障执行者为辅助,以“多元主体共同参与(重点强调政策对象的积极性与主动性)”为目标,以“参与、赋权”为理念的一类政策评估方法。

参与式评估涉及三大内容:第一,民生兜底保障内容的参与式评估。如兜底保障标准、条件、申请与审批程序、兜底保障群体诉求、期望等,甚至政策的规划与顶层设计也需要政策对象的参与。第二,民生兜底政策基层执行的参与式评估。民生兜底政策执行包括政策主体、政策客体、政策执行(聚焦基层乡镇、街道执行)三大要素。首先,政策主体(街道、乡镇救助行政、专干等)的政策理解能力、政策的操作能力以及综合素养都应该成为评估的内容。多维度、多视角、多层次、多主体的参与式评估能更加客观看到自身工作存在的不足。其次,政策执行客体(民生兜底保障的对象,或者称谓目标群体)。应该聚焦于民生兜底的接受度、顺从度、理解度。因为政策执行的顺畅除政策制定与执行外,客体的理解、接受、顺从也是重要因素之一。最后,政策执行主要聚焦政策的正当性(公正性)及政策与回应等。第三民生兜底保障政策效果的参与式评估。政策效果是检验政策成功与否、存续价值及政策匹配的关键,民政民生兜底保障政策重点考虑合意性即政策有无(存续)、多少(多寡)、好坏(满意)。同时,也应该考虑民生兜底保障政策在兜底贫弱群体的同时形成的负面效果,尤其是标签化和污名化。

(六)典型引领激励机制。民政民生兜底保障是一项长期的民生工程,在构建完善法律制度及流程的同时,也应该注重典型示范的重要性。构建民政民生兜底保障长效机制,更应该建立三类典型引领激励面向。首先,树立民政民生兜底典型创新地区。允许试点、先行、调整,为全面实施奠定基础,如广州推进实施前置救助、支出型救助,推进制订《广州市低收入家庭认定办法》(暂定名)、修订《广州市临时救助暂行办法》,率先推动救助事务“全省通办”等举措都将成为全国民政出经验、做示范的基础与引领。其次,树立优秀民政民生兜底典型模式。从策略、机制、模式方面进行总结,为形成推广做好参考。最后。树立民政民生兜底保障先进个人。民政民生兜底保障是基层工作、民心工作、亲民工作,更是一项考量工作人员细心、耐心、恒心的工作,树立典型个人才能更好的引领广大社会救助工作人员做好本职工作。

民政民生兜底保障长效机制建立是“兜底线、织密网、建机制”的必然要求,是坚持以人民为中心发展思想的必然要求,是兜底、兜牢、兜好贫弱群体的必然要求,是实现“民政为民、民政爱民”的必要要求。参考北京、上海、广州、陕西四个地区的特色举措,结合我市实际,市民政局提出了目标群体瞄准机制、多元主体参与机制、资金人员稳定机制、法制政策保障机制、绩效评估评价机制、典型引领机制等六大长效机制,希望能为我市民生兜底保障提供借鉴价值。需要补充说明的是,无论民生兜底保障策略、机制、模式设计再好,社会、经济、文化发展的迅速性与兜底保障群体的预期与诉求的变化性都给我们回应与兜底提出了巨大的挑战,只有秉持“民政为民、民政爱民”的价值理念,谦虚谨慎的工作态度,才能更具匹配性的回应民众需求。

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切中问题要害 构建六大机制——兰州健全完善民政民生兜底保障长效机制

日期:2019-10-29 来源:兰州市民政局

民政民生兜底保障长效机制研究是创新社会和谐、长治久安路径的有效探索。党的十九大报告指出,必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上让民众有更多获得感,才能实现社会的稳定与和谐。为进一步夯实我市民政民生兜底保障政策,让城乡困难群众有更多获得感和幸福感,兰州市民政局走访调研了部分城乡困难群众,座谈交流,探讨研究,同时借鉴北京、上海、广州、陕西四个地区的民政民生兜底保障的特色举措,分析全市社会救助实际,结合政府机构改革民政部门职责重划和整合、提出了符合兰州实际情况的目标群体瞄准机制、多元主体参与机制、资金人员稳定机制、法制政策保障机制、绩效评估评价机制、典型引领机制等六大民政民生兜底保障的长效机制。

一、民政民生兜底保障的研究意义

首先,民政民生兜底保障长效机制研究是践行习近平总书记“民政为民、民政爱民”工作理念必然选择。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视民生民政工作,习近平总书记就做好民生民政工作发表了一系列重要讲话,做出了一系列重要指示批示。2013年习近平总书记在视察河北省民政厅时的重要讲话,提出了“民政为民、民政爱民”工作理念。习总书记多次主持会议审议民政有关改革议题,多次深入城乡社区、困难群众家中和民政服务机构等考察指导,在一系列重要讲话和重要指示批示中,对民生民政工作的指导方针、宗旨理念、重点任务、思路方法等作了系统论述。在总体要求上,习近平总书记提出坚持以人民为中心的发展思想,为民政工作提供了根本遵循;提出发展的根本目的是保障和改善民生,为民政工作提供了有力保证;提出坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的思路,为民政工作提供了方法路径指引;提出对各类困难群众要格外关注、格外关爱、格外关心,为民政工作指明了重心。

其次,民政民生兜底保障长效机制研究是构建多层次社会保障体系的客观需要。党的十九大报告强调,加强社会保障体系建设,按照“兜底线、织密网、建机制”的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。民政民生兜底是社会保障三大构成体系(社会救助、社会保险、社会福利)中社会救助的核心要件,是当代社会保障体系的最后一道安全网,对缓解贫困、弱化风险起着兜底性作用,完善与我国经济社会发展相匹配的社会保障体系,民生兜底保障必不可少。

最后,民政民生兜底保障长效机制研究是创新社会和谐、长治久安路径的有效探索。党的十九大报告指出,必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上让民众有更多获得感,才能实现社会的稳定与和谐。民政民生兜底保障制度的系统化构建是对人民日益增长的美好生活需要兜底回应。

二、民政民生兜底保障在典型地区的运行实践

近年来,国外对弱势群体保障与兜底有增强趋势,社会救助总体形成福利性、补救型、公助型和普遍型四种模式,并形成较为完善的社会救助体系。英国试行“生活补贴”形式;德国针对不同的情况试行专门救助项目;美国实行特困人员收入补助、抚养子女补助、食品券、医疗补助等政策;日本实行生活救助、住宅救助、医疗救助、教育救助、谋生救助、分娩救助、安葬救助等。从发展趋势来看呈现出单一到系统的演变。

从国内来看,为加强社会救助,保障公民的基本生活,促进社会公平,维护社会和谐稳定,国务院于2014年5月1日颁布实施了《社会救助暂行办法》,从最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8个方面以及社会力量参与作为基本内容,确立了完整清晰的社会救助制度体系。但在具体实践中,各地区结合本地区的特点细化分类,施政重点、采取的具体措施又有所不同,以北京市、上海市、广州市、陕西省民政民生兜底保障的先进做法为例。

(一)北京市建立六类困难群众精准救助帮扶台账,降低社会救助门槛,拓宽受益群体

为进一步加强北京市民政民生兜底保障工作,全面掌握困难群众基础底数和帮扶需求,扎实做好兜底保障,北京市民政局出台办法将享受城乡居民最低生活保障、低收入救助、特困供养的社会救助人员;失能、失智、失独、高龄、独居等困境老年人;困境儿童、留守儿童,以及需要紧急庇护的未成年人;生活困难的重度残疾人;罹患大病或因遭遇重大变故生活陷入困境的人员;其他需要救助帮扶的困难群众等六类群体纳入精准救助帮扶台账,进行兜底救助。为了细化与操作化,北京市民政局对台账范围、建档程序、台账标准、台账使用、动态管理、资金保障、监督管理、工作要求都进行了详细界定。

同时,2019年1月1日开始,北京正式实施《关于进一步加强社会救助家庭经济状况认定工作的指导意见》和《北京市城乡居民最低生活保障及低收入家庭救助制度实施细则》。两大社会救助政策实现了降低社会救助门槛,拓宽受益群体,两大政策对家庭拥有机动车、名下房产使用面积等认定条件进行调整。政策修订后,预计受益人群将从原来的13万人扩展到20万人以上 。此项举措实现了民政民生兜底的精准、及时与有效,更好的惠及了困难群众。

(二)上海市推行政府购买服务加强基层社会救助服务能力,五大举措推进社会救助事业发展

上海市政府充分利用市场机制,积极推行政府购买服务,按照“政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开”的管理办法精心组织实施,不断提高社会救助服务的水平和效率 。通过对购买主体界定、购买内容分类(事务性工作与服务性)、承接主体类别划定、购买方式与购买程序细化、监管机制与经费保障等规范确定,使得社会组织与市场组织介入社会救助服务,提升了基层社会救助服务能力与水平。

同时,2019年上海市通过五大举措推进民政民生兜底保障发展。从《2019年上海民政工作要点》来看,一是抓好2018年11月22日通过的《上海市社会救助条例》的宣传与贯彻,尤其出版发行《上海市社会救助白皮书》。二是抓好社会救助提标扩面,科学调整低保标准、特困供养标准。三是提升社会救助规范化管理水平,有序开展社会救助系统升级改造,持续推动救助信息共享。四是加强流浪乞讨救助管理,抓好救助管理机构等级达标创建工作,争取年内达标率100%。五是推进慈善事业发展,落实《上海市慈善超市创新发展三年规划(2017-2019年)》,推动实现慈善超市街镇(乡)全覆盖。加强慈善信托备案管理,推动慈善信托信息公开。

(三)广州市购买商业保险为困难群众“保驾护航”, “随约”服务实现“订单”模式转向“点单”转变,深化社会救助改革,实现民政兜底保障质的飞跃

广州市2018年全年累计投入财政资金600万元,为20万名困难群众购买商业保险,累计实施医疗救助108.91万人次,支出救助费用5.39亿元 。商业保险方式介入兜底为民政民生保障开辟了一条可持续之路。

2019年,广州市探索“随约”社区服务试点,社区居民可以通过手机APP、微信、电话等多种方式预约社区服务。将服务方式从政府指定转变为居民选单,极大地提高了服务的匹配性和价值性。此类民政民生兜底保障服务将极大地回应贫弱群体的多元需求与个性需求,将大大提高兜底的精准性。

同时,2019年广州市进行深化社会救助改革,着力三个转变 。第一,生存权保障向发展权转变,提升救助对象源动力。此类转变将极大地提高贫弱群体的获得感,实现“授人予渔”。第二,率先推动救助实务“全省通办”。具体做法修订《广州市临时救助暂行办法》,扩大救助保障范围,充分发挥临时救助兜底保障、救急解难作用。率先推动救助事务“全省通办”。健全“一门受理、协同办理”机制,加快省市业务办理系统对接,完善社会救助异地受理流程,稳步提升社会救助易及性。第三,提升救助智能化水平。通过社会救助综合管理信息平台建设、信息平台数据库完善、实现社会救助信息部门共享,从而提升社会救助智能化管理水平。

(四)陕西省织密织牢“六张保障网”, 建立落实落细落地的“七大工作机制”

陕西省采取“六张保障网”的方式强化基本民生保障。第一,织密织牢农村低保兜底保障网,第二,织密织牢农村特困人员救助供养保障网。第三,织密织牢临时救助救急解难保障网。第四,织密织牢残疾人社会福利保障网,第五,织密织牢农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障网,第六,织密织牢农村留守老年人关爱服务保障网。同时他们建立落实落细落地的“七大工作机制” 。第一,建立健全困难群众基本生活保障协调机制;第二,建立健全困难群众主动发现机制;第三,建立健全社会救助申请家庭经济状况核查机制;第四,建立健全残疾人福利保障机制;第五,建立健全农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障机制;第六,建立健全农村留守老年人关爱服务工作机制;第七,建立健全社会组织参与脱贫攻坚协调推进机制。

三、兰州市民政民生兜底保障政策的具体实践

党的十八大以来,兰州市民政部门聚焦底线民生,在全力保障和改善困难群众的基本生活上主动作为、持续发力,以“托底线、救急难、保民生”为基础,切实编密织牢困难群众“求助有门、受助及时”的安全网。主要有以下几个特点:

(一)社会救助兜底保障制度日臻完善。兰州市社会救助工作以规范化、制度化为根本遵循,努力适应和满足社会救助工作的需求,相继制定了《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》《兰州市特困人员救助供养工作实施细则》《关于精准脱贫推进全面小康社会建设农村社会救助实施方案》等多部文件,基本形成了较为完善的社会救助政策体系和规范的管理制度体系。

(二)社会救助兜底保障“提标扩面”。为了让全体城乡困难群众共享经济发展红利,近年来兰州市逐年稳步提高城乡低保、特困救助供养标准,城市低保五区三县由2011年每人每月306元、230元分别提高至2019年的712元、535元,增幅约233%;农村低保由2011年每人每年1200元提高至2019年的4020元,增幅达335%;农村特困救助供养标准由每人每年2200元提高到5226元,增幅为238%。全市年均发放各类救助资金30.7亿元,有效改善了城乡困难群众的基本生活水平。

(三)专项救助兜底扎实、卓有成效。在医疗救助方面,全市形成了一般性疾病救助和重大疾病救助相结合、住院救助与门诊救助相结合、医后救助与医前救助相结合、参保参合救助和特殊病种救助相结合、医疗救助与临时救助相结合的“五位一体”救助格局,实现了建档立卡贫困户全部纳入医疗救助范围,定点医疗机构“一站式”即时结算全覆盖,累计投入资金4.9亿元实施医疗救助143.6万人次。在临时救助方面,为有效解决城乡群众突发性、紧迫性、临时性基本生活困难,将所有城乡低收入家庭和非本市户籍的人户分离家庭全部纳入了临时救助范围,救助上限金额由8000元提高至25000元,累计支出1.2亿元临时救助14.9万人次,全面实现了不分地域、不分人群的全覆盖救助政策。同时依托各级基层政务大厅,设立了统一的综合救助窗口,打造救助工作“绿色通道”,形成了“一站式”申请、办结工作格局。

(四)民生兜底质量持续向好。为切实保障社会救助的公平公正,一方面,以政策、对象、标准、管理和机制为重点,全力做好农村低保与扶贫开发政策性兜底保障,通过加强部门合作,精准纳入建档立卡范围的农村低保对象1.45万户4.17万人,农村特困对象1335户1503人,更好的发挥了社会救助工作在保障农村困难群众基本生活、助推精准扶贫方面的积极作用。另一方面,不断加强信息共享与核对工作,6年来累计核对新增社会救助对象2.1万户5.8万人,组织开展了低保清理和规范工作,反复核准救助供养对象,及时调整保障类别,累计动态调整保障对象10.7万人,救助水平不断提高,救助对象认定更加精准,全市社会救助工作质量明显提升。

四、兰州市民政民生兜底保障政策存在的主要问题

(一 )农村精神障碍特困人员救助缺乏政策支持。依据民政做好最底线民生保障的要求来看,兰州市农村患有精神障碍疾病的特困人员,由于受户籍限制,并缺乏相关政策依据,既无法入住专业精神康复福利机构,也无法在农村养老服务机构供养,长期得不到专业的护理,缺乏必要的生活保障,亟待给予政策性兜底保障。

(二)养老事业滞后于经济社会的发展。随着农村留守老人日益增多,农村养老问题越来越突出,缺少针对农村老年人在生活照料、医疗服务、精神慰籍等方面的政策措施,加之国家取消了养老护理员职业技能鉴定,从业人员缺乏培养培育和激励支持的有效机制,养老服务机构用人难,留人难。同时养老机构公建民营、民办公助落实难,当前国家鼓励的“公建民营”模式还处在探索试点阶段,年限、费用、国有资产保值增值、考核、回收、退出等环节缺乏明确的监管部门和政策规定。

(三)农村留守儿童关爱力量薄弱。在基层工作层面,各区县均缺乏专门的儿童福利机构和救助保护机构;在社会服务层面,关爱体系尚不完善,“一对一”“多帮一”的关爱工作局面尚未完全形成;在资金层面,开展关爱农村留守儿童工作政府专项经费保障有限,如留守儿童给予资助、加强家校联系、指导家庭教育、控辍保学等专项经费欠缺,救助关爱面窄,严重制约了关爱保护工作的深化完善。

五、积极构建民政民生兜底保障六大机制

(一)目标群体瞄准机制。民政民生兜底保障目标瞄准机制构建需要厘清三个方面,首先确立确定瞄准单元“家庭”。其次界定民政民生保障的群体范围。最后完善民政民生保障识别的措施。

一是准确界定民政民生兜底保障瞄准单位。民政民生兜底保障瞄准单位为“家”。从中国社会救助伊始,社会救助的最小单元就是“家”。因此民政民生兜底保障应该积极完善以“家庭”为单位的瞄准(需求评估)综合评估机制。科学、有效设计困难家庭贫困状况综合评估指标体系与模型。学者韩伟华、徐月宾认为运用回归模型建立多维度的贫困识别机制,可以提升低保对象目标瞄准效果。兰州市应探索建立“三家庭为主、五资本为辅”的家庭情况评估模型。“三家庭”是指 “家庭收入、家庭支出、家庭财产”,“五资本”是指家庭“社会资本、自然资本、物质资本、金融资本、人力资本”。

二是合理划分民政民生兜底保障的群体范围。2014年5月1日我国颁布《社会救助暂行办法》,形成 8+1的社会救助格局,包括最低生活保障(低保)、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、社会力量参与。但从2018年第七次国务院政府机构改革,部分社会救助出现重新归口情况。民政民生兜底的目标群体发生变化。大病救助划归国家医疗保障局,自然灾害救助划归应急管理部。民政民生兜底目标群体重点聚焦城乡居民最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助三类,同时对于医疗、住房、教育、就业、司法进行参与救助与协助救助。

三是有效落实民政民生兜底保障的措施。首先,通过稳定基层民政民生兜底保障人员队伍,通过分层次、分类别培训,提升经办工作人员的业务能力与水平,实现民政民生群体识别的精准性。其次,通过招标、委托、采购、合作等方式将民政民生兜底保障中的事务性、服务性、研究性工作委托社会力量承办,将这部分经费纳入公共财政预算系列。尤其目标群体甄别与需求评估量大面宽任务重,单靠基层政府部门一到两名专职工作人员显然不切实际更需要第三方的社会力量参与。最后,目前来看瞄准流程稳定,方式存在争议。流程包括申请受理、家计调查、民主评议、审核审批、批准公示(三榜公示),具体参加如图。

但从方式来看,家计调查适合城市居民,而农村居民采取家计调查递送成本过高。同时目前对于三榜公示方式学界、实务界存在较大争议,有人认为存在污名化、标签化违背兜底伦理,有人认为公示保证了瞄准程序的公正及结果透明。本研究认为在认真考虑了公示形式、公示内容、公示范围、公示时间等因素后,在将来一段时间没有更好地替代方式时,可以采取公示方式。

(二)多元主体联动机制。任何孤立、静态的看待民生兜底保障都是有失偏颇的。首先,从民政民生兜底发展规划而言,离不开多元主体参与。在顶层设计与财政安排方面需要各部位联合设计与统筹。其次,民政民生兜底保障实施离不开多元主体参与。乡镇人民政府、街道办事处在负责有关社会救助的对象甄别、申请受理、调查核实、审核确认、动态调整的同时,村民委员会、居民委员会依法协助乡镇、街道做好有关工作。再次,民政民生兜底保障管理离不开多元主体参与。教育部门、房屋管理、人力资源社会保障、卫生健康、应急管理、医疗保障等部门按照各自职责,负责相应的社会救助管理工作。最后,扎实做好民政民生兜底保障还需要工会、共青团、妇联、残联、红十字会等组织根据职责或者章程参与社会救助与社会帮扶,还需要公益慈善类社会组织依据自身使命开展兜底保障事宜,甚至还需要广播电视、纸质媒体、网络媒体对民政民生兜底保障的公益宣传。

正在试点的如“一门受理、协同办理”机制、“联席会议制度”都应该将举措细化,形成受理、分办、转办、跟踪、反馈的多元主体责任区划与联动。民政民生兜底体系需要覆盖贫弱群体生活的方方面面,联席会议制度应该衔接和整合每一个单项政策形成互通、互联、互补的有机制度体系与网络。

(三)资金人员稳定机制。从民政民生兜底保障资金来看,加快经济建设型政府向公共财政和民生财政的转型趋势决定了未来主要资金来源在于公共财政资金。而财政资金应该实现“中央财政为主,省级统筹为辅,市县财政配套”的持续机制。但作为中西部地区,尤其贫困地区,具有明显的弱配套能力,应该考虑中央财政的转移支出,确保兜底民生保障资金的落定与持续。民生保障投入不足特别是兜底民生保障投入不足是导致民生建设短板的重要原因 。从目前同时,在公共财政资金为主体的同时,我市也要引导社会资金参与帮扶救助。如广州、上海在强化慈善事业对民政兜底的有效补充,积极鼓励社会团体、企事业单位以捐赠的形式对困难群体进行救助。

在资金统筹上要坚持“统筹上移、资金下移、专款专用”的原则。提高民生兜底保障的资金统筹层次,尤其西北地区,市县财政不足,为避免出资则会出现设门槛,弱化兜底性,因此,将统筹层次上移省级及以上,并充分将民政民生兜底资金权限下移,让贫困省份的贫困地区资金充足,切实实现全面兜底。在走访调查发现,基层民政存在人员少、经费不足现象,中央、省级政府应该增加相应的基层民政民生兜里的执行经费。在资金稳定充足的前提下,应该确立民生兜底保障资金的专款专用,对骗取、挪用、侵占民生兜底资金与物资的违法行为应该严肃查处、从重处罚,绝不姑息。

同时要组建充足的基层民生兜底保障队伍。从北京、上海、广州、陕西四地的实践中我们不难发现各地区在民政民生兜底基层队伍建设方面做出了许多积极有益、有效的探索与实践。但乡镇辐射村庄、街道辐射社区的救助兜底网络尚不完善,专门从事社会救助的基层专业人员配备不足。目前应该积极建立乡镇/街道民政员+民生兜底助理员+村/社社会救助专干+政府购买岗位社会救助核查评估员的人才体系。

(四)法制政策保障机制。完善与健全社会救助体系,当务之急是要推进社会救助法制建设,确保社会救助有法可依。目前民政民生兜底保障的主要法规依据依然沿用2014年国务院颁布实施的《社会救助暂行办法》,存在一定的滞后与不足。民政部2019年7月将《中华人民共和国社会救助法》列入立法工作计划,草案送审稿拟报送国务院,这将极大地弥补了民生兜底的专门法的不足,同时还应该健全、完善社会救助法规和规章及地方立法。

首先用法制推动民政民生兜底公共财政制度建立与完善,立法保证五级政府的财政资金预算投入以及相关制度的资金衔接与整合。其次用法制规范民政民生兜底的群体对象、救助内容、救助标准、救助方式、档案存储、以及申请、评议、审核、审批、监督、资金发放等程序。再次,通过法制确立民政民生兜底的纪检监督、审计监督、群众监督、舆论监督机制,强制规范民政民生兜底保障制度落地、落实。最后,积极推动民政民生兜底立法工作,把部门规章、专项条例提高到法律层面,逐步形成民生兜底保障的法律体系,确保民生兜底保障的权威性与持续性。

(五)绩效评估评价机制。绩效评估评价要坚持两大原则,即“正当性和合意性”。“正当性”重点关注公平与效率的关系,最大可能性的体现“共建才有共享”。正当性是民政民生兜底群体对于政府政策效果的满意度。评价主要聚焦经济发展与成果共享的匹配性。合意性是从民政民生兜底目标群体出发,重点考虑有无(存续)、多少(多寡)、好坏(满意)三个维度。民政部门要获得兜底民众对兜底绩效的良好评价,不仅仅是兜底保障资金与物资的有无与多少,更多的是通过提供多元复合兜底群体需要的高效、优质的兜底物资与服务来获得兜底民众的满意度。显而易见,在兜底群众的满意度(好坏)才是民政民生兜底评估考虑的关键维度。

兜底群众对于政府行为效果的满意度应从四个方面来权衡:第一,民政民生兜底递送效率。如兜底群体对工作人员依法兜底、办事时间成本管控、办事结果以及处理突发事件的满意度评价。第二,民政民生兜底工作态度。主要是兜底保障群体对政府部门、工作人员办事态度的评价,如服务态度、办事的积极性等。第三,民生兜底服务诚信。兜底保障群体对政府部门与工作人员言行一致方面的评判。第四,民生兜底服务的作风。评估应该聚焦于民政领导、工作人员的廉洁自律、生活作风以及是否遵纪守法和接受监督等方面满意度评价。总之绩效评估最终聚焦于民生兜底保障群体的获得感、幸福感和安全感。

在绩效评估上,应该积极建立参与式评估的方法。依据民政部困难群众救助工作绩效评价办法的规定,结合各省市民政部门的实际情况,修订完善绩效评估机制。就民政民生兜底保障的政策初衷而言,我认为参与式评估是此项社会政策的最优选择。任何社会政策制定、实施、完善的重心在于政策对象群体的利益最大化,民政民生兜底政策更是如此。其政策的有效与满意需要政策对象的声音,采用自下而上的参与式评估方法能保障民政民生兜底保障政策的有效性。民政民生兜底保障参与式评估我们可以界定如下:以民生兜底保障群体为中心,以基层民生兜底保障执行者为辅助,以“多元主体共同参与(重点强调政策对象的积极性与主动性)”为目标,以“参与、赋权”为理念的一类政策评估方法。

参与式评估涉及三大内容:第一,民生兜底保障内容的参与式评估。如兜底保障标准、条件、申请与审批程序、兜底保障群体诉求、期望等,甚至政策的规划与顶层设计也需要政策对象的参与。第二,民生兜底政策基层执行的参与式评估。民生兜底政策执行包括政策主体、政策客体、政策执行(聚焦基层乡镇、街道执行)三大要素。首先,政策主体(街道、乡镇救助行政、专干等)的政策理解能力、政策的操作能力以及综合素养都应该成为评估的内容。多维度、多视角、多层次、多主体的参与式评估能更加客观看到自身工作存在的不足。其次,政策执行客体(民生兜底保障的对象,或者称谓目标群体)。应该聚焦于民生兜底的接受度、顺从度、理解度。因为政策执行的顺畅除政策制定与执行外,客体的理解、接受、顺从也是重要因素之一。最后,政策执行主要聚焦政策的正当性(公正性)及政策与回应等。第三民生兜底保障政策效果的参与式评估。政策效果是检验政策成功与否、存续价值及政策匹配的关键,民政民生兜底保障政策重点考虑合意性即政策有无(存续)、多少(多寡)、好坏(满意)。同时,也应该考虑民生兜底保障政策在兜底贫弱群体的同时形成的负面效果,尤其是标签化和污名化。

(六)典型引领激励机制。民政民生兜底保障是一项长期的民生工程,在构建完善法律制度及流程的同时,也应该注重典型示范的重要性。构建民政民生兜底保障长效机制,更应该建立三类典型引领激励面向。首先,树立民政民生兜底典型创新地区。允许试点、先行、调整,为全面实施奠定基础,如广州推进实施前置救助、支出型救助,推进制订《广州市低收入家庭认定办法》(暂定名)、修订《广州市临时救助暂行办法》,率先推动救助事务“全省通办”等举措都将成为全国民政出经验、做示范的基础与引领。其次,树立优秀民政民生兜底典型模式。从策略、机制、模式方面进行总结,为形成推广做好参考。最后。树立民政民生兜底保障先进个人。民政民生兜底保障是基层工作、民心工作、亲民工作,更是一项考量工作人员细心、耐心、恒心的工作,树立典型个人才能更好的引领广大社会救助工作人员做好本职工作。

民政民生兜底保障长效机制建立是“兜底线、织密网、建机制”的必然要求,是坚持以人民为中心发展思想的必然要求,是兜底、兜牢、兜好贫弱群体的必然要求,是实现“民政为民、民政爱民”的必要要求。参考北京、上海、广州、陕西四个地区的特色举措,结合我市实际,市民政局提出了目标群体瞄准机制、多元主体参与机制、资金人员稳定机制、法制政策保障机制、绩效评估评价机制、典型引领机制等六大长效机制,希望能为我市民生兜底保障提供借鉴价值。需要补充说明的是,无论民生兜底保障策略、机制、模式设计再好,社会、经济、文化发展的迅速性与兜底保障群体的预期与诉求的变化性都给我们回应与兜底提出了巨大的挑战,只有秉持“民政为民、民政爱民”的价值理念,谦虚谨慎的工作态度,才能更具匹配性的回应民众需求。